［关键词］检察办案业绩考评 内设机构改革 制度建构
［摘 要］新时期检察工作总体要求和新的检察办案理念、检察权运行机制，需要外化为具体的考核内容和评价指标，通过业绩考评纵横传导，落实落地。内设机构改革之前，对检察人员的考核存在考核目标定位模糊、考核主体不够“专业”、考核内容偏行政化、考核方式相对单一、考核结果运用不佳等问题。应从考评的主体、对象，考评的方式方法，考评的内容，考评的实施程序，考评反馈和结果运用等方面构建检察办案业绩考评制度，将所有检察监督方式纳入考评范畴，形成全流程、一体化的检察官办案业绩考评体系，推动专业化建设、促进专业能力提升。
［中图分类号］DF83［文献标识码］A
［文章编号］1004-4043 (2020)-11(下）-0001-6
检察办案业绩考评是引导和激励检察官依法履职尽责、促进检察办案提质增效、提升检察队伍建设水平、推进检察工作科学发展的“ 风向标”和“指挥棒”。党的十八届三中全会以来，司法领域发生了一系列重大变革，特别是国家监察体制改革、司法体制改革和检察公益诉讼法定化背景下，检察机关“四大检察”总体布局的确立和检察机关内设机构改革后“十大业务”工作格局的建立，迫切需要建立与之相适应的检察办案业绩考评制度。笔者结合检察办案实际，以理论推导和实证研究的方法，对检察机关内设机构改革后检察办案业绩考评制度的构建进行探讨。
一、内设机构改革对检察办案业绩考评的深度影响
为适应检察权运行发生的新变化，推进新时代检察服务供给侧结构性改革，满足人民群众的更高需求，进一步优化职能配置、机构设置、人员编制，检察机关以专业化为导向，自上而下进行了内设机构改革。通过内设机构系统性、整体性、重塑性改革，构建起了刑事、民事、行政、公益诉讼“ 四大检察”法律监督总体布局，形成了法律监督职能优化的“十大业务”工作格局，推动检察权运行模式变革和检察官角色重塑。新时代、新变化、新布局、新格局、新角色，催生检察办案业绩考评制度重构。首先，检察工作是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作。习近平总书记提出的一系列治国理政新理念新思想新战略，党中央的一系列重大决策部署，新时代检察工作总体要求和新的检察办案理念、检察权运行机制，需要外化为具体的考核内容和评价指标，通过业绩考评纵横传导，落实落地。其次，检察官办案的主体地位，“谁办案谁决定、谁决定谁负责”的责任要求，公平正义的价值取向，需要通过对检察权的运行进行动态评价，激发办案主体的责任感，增强检察人员履职尽责的内引力，促进检察产品的高质高效。再次，高素质检察官队伍建设，需要严格考核和管理，一方面激发检察官潜能，调动积极性、主动性和创造性，引导推动忠实履职尽责；另一方面倒逼检察官对照差距和不足，自觉提升专业素质能力。通过办案业绩考评，形成能者上、平者让、庸者退的检察官动态管理机制，实现激励先进、鞭策后进的目的。
“四大检察”全面协调充分发展，需要树立正确的办案业绩考评目标导向。具体而言：在刑事检察方面，内设机构改革后，刑事检察突出的是专业化。“捕诉一体”办案机制下，检察办案业绩考评不能再以诉讼阶段单独确定考核指标进行评价，而应将刑事检察主要案件类型、办案活动、诉讼流程、所有检察监督方式纳入考核范畴，形成全流程、一体化的刑事检察官办案业绩考评体系，推动专业化建设、促进专业能力提升。在民事检察方面，以精准监督为导向，在设置考核指标时注重办案的“ 量、质、效”相统一，突出设置类案示范效应指标，引导检察官更加注重监督解决普遍性、深层次违法问题，提升监督效果，提高监督权威。在行政检察方面，应解决行政检察监督工作“有没有”的问题，在保证一定办案数量和规模的基础上，更加注重“好不好”的效果，突出做实、做精、做准。在公益诉讼检察方面，应考虑初期发展阶段的工作特点和发展规律，促进公益诉讼积极稳妥发展。着重解决地区不平衡和案件结构不平衡问题，引导探索办理法律明确赋权领域之外的案件，增强公益诉讼检察工作效果。引导检察官秉持“提起诉讼是办案、督促履职也是办案”理念，更加重视对诉前检察建议的督促落实，提升公益诉讼办案质效。
构建新的检察办案业绩考评制度需要针对以往的弊端和不足予以改进。内设机构改革之前，对检察人员的考核多“套用”公务员考核标准，忽略了检察权作为一种独立司法权的运行规律，在考核目标、考核主体、考核内容、考核方式、考核结果运用等方面还存在不足。一是考核目标定位模糊。有的将考核理解为上级检察机关安排的任务，有的将考核工作单纯理解为评先进、发奖金、晋职务的工具，表现出一定的功利性。二是考核主体不够“专业”。最高人民检察院印发的《检察官考评委员会章程（试行）》对考核主体作了具体规定，但从全国检察机关的执行情况来看，绝大部分检察机关尚未设立专门、长期、固定的检察官考核机构，检察机关考核主体设置的随意性较大，且设置方式不统一。三是考核内容偏行政化。在考核内容上，通常考核德、能、勤、绩、廉五项内容，或是检察工作业绩、思想品德、检察业务水平、法学理论水平、工作态度和工作作风等六个方面，实践中考核结果难以真实反映检察人员的工作业绩。四是考核方式相对单一。考核方式通常为个人写总结，部门凭印象打分，负责人主观签署等次意见；或过多依赖民主测评，重主观评价，轻客观评测，考核多流于形式。五是考核结果运用存在不足。考核结果反馈不到位，对考核对象的意见建议征求采纳不够，考核过程缺乏沟通；考核结果应用不充分，多在奖金分配方面起到激励作用，但在检察官等级晋升、等级评定、评先评优、检察官员额退出等方面未充分体现考核结果的运用。
二、检察办案业绩考评的界定
（一）检察办案的界定
目前，关于检察办案的界定、范围和类型没有明确的限定或解释，实务中存在不同理解和适用。笔者认为，对检察办案的界定应从实质上周延检察机关的法律监督属性，从主体上契合司法责任制的核心旨意，从形式上满足司法办案的标准和条件，从逻辑上遵循检察工作实际和检察办案绩效管理体系的实际。从检察职能来看，检察办案应当包括参与诉讼活动的“司法办案”和对诉讼活动进行监督的“监督办案”，指的是通过具有程序性、规范性、法治性的办案模式来操作的“实体办案”。人民检察院组织法第二十条规定的检察机关行使的八项职权，最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》等规范性文件都将审查批准逮捕、审查提起公诉、诉讼监督和提起公益诉讼囊括在检察办案范围之内。广义上的办案范围已经不再局限于传统的侦、捕、诉等诉讼程序的参与活动，已经延伸到“ 四大检察”“ 十大业务”各个领域的司法办案和诉讼监督工作。从检察官履行办案职责的内容、方式、途径来看，检察办案还包括“指导办案”。上级检察院（特别是最高人民检察院、省级检察院）加强对办案的研究、指导同样应是办案的范畴。从办案管辖范围来看，最高人民检察院、省级检察院所办案件数量有限，且重大疑难复杂案件占有一定比例。这些案件的办理往往具有指导性、示范性、引领性，可以从中研究发现一般性办案规律、总结办案特点、形成办案经验，从而提升检察官业务素质和办案能力。同时，上级检察院掌握本地区、本条线的全部办案类型，可以通过类案分析、要案解剖、大案指导，形成典型案例，予以对下指导，解决类案的事实认定、证据运用、法律适用等问题，从而统一办案标准，提高办案质效。基层检察院的检察官虽不具有对下指导职能，但其进行个案解析、有针对性办理典型案例、定期梳理总结报送典型案例，同样可对其他办案人员或一类案件的办理起到指导和指引作用。为此，检察官在亲历办理案件时，应当加强调查研究，加强对下指导，“指导办案”同样是办案的 范畴。
（二）检察办案的主体与检察办案业绩考评的对象
在新一轮司法体制改革中，人员分类管理改革是深化司法体制综合配套改革的重要内容，是全面落实司法责任制的重要举措。检察官办案责任制旨在突出检察官办案主体地位，目标是做到谁办案谁负责、谁决定谁负责。从推行检察官办案责任制的目标和检察机关办案组织的组成来看，检察办案的主体指员额检察官。但是，如果检察办案业绩考评的对象仅限为员额检察官，则与实际不符。人民检察院组织法第二十八条规定：“人民检察院办理案件，根据案件情况可以由一名检察官独任办理，也可以由两名以上检察官组成办案组办理。”第四十三条规定：“人民检察院的检察官助理在检察官指导下负责审查案件材料、草拟法律文书等检察辅助事务。”最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》第五条规定：“检察官办理案件，可以根据需要配备检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等检察辅助人员。检察辅助人员依照法律规定承担相应的检察辅助事务。”从司法办案规律看，2人以上共同办案在我国刑事、行政等法律法规、办案规则中都有明确规定，特别是刑事诉讼法规定，侦查、讯问、询问、调查、听证等办案程序，应当由2人以上办理。从当前司法责任制改革实践来看，检察机关加强专业化办案团队建设取得了积极进展，也是改革的发展趋势。如，内蒙古自治区检察机关通过招录补充遴选检察官助理，招录聘用制书记员，组建专业化办案团队，基本实现 1:1:1 办案团队的全面组建。综上，检察办案的主体是员额检察官，考评的对象应是以员额检察官为主体的办案团队，即由检察长、副检察长、检委会专职委员、主办检察官、员额检察官带领的包括检察官助理、书记员在内的办案团队，也称之为以员额检察官为主体的办案单元。
（三）检察办案业绩考评的范围
《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第二十八条明确规定：“建立以履职情况、办案数量、办案质效、司法技能、外部评价等为主要内容的检察官业绩评价体系。评价结果作为检察官任职和晋职晋级的重要依据。”最高人民检察院《2018-2022年检察改革工作规划》提出要完善检察官业绩评价机制，建立以办案数量、质量、效率和效果为基本内容的业绩评价标准体系和考评机 制。笔者认为，从具体组成来看，检察办案业绩考评制度应主要围绕办案质量、办案效率、办案效果三个方面进行构建。其中，办案质量是实现司法公正的实质性要求，办案效率是提升司法效能，实现实体正义、程序正义的基本保证，办案效果是维护社会公平正义，维护法律统一、权威、尊严的实践检验。
当前，检察人员仍然属于公务员序列，按照组织部门的考核要求，对其以公务员考核的相关规定进行年度考核。因此，实践中对员额检察官的考核包括两部分内容，即检察官业绩考评（含办案业绩）与公务员考核。公务员考核以公务员的岗位职责和所承担的工作任务为依据，重点考核德、能、勤、绩、廉。显然，公务员考核的内涵和外延涵盖了检察官业绩考评。关于检察官业绩考评，最高人民检察院《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》第二条界定了检察官业绩考评的具体涵义和主要内容：“ 本规定所称检察官业绩考评，是指根据法律、司法解释以及检察官岗位说明书、司法办案权力清单等规定的检察官职责，对检察官办理案件和其他检察业务的质量、效率、效果等进行的考核评价。”其附件 1《检察官业绩考评业务类型》对其他检察业务进行了列举式规定，如办理书面请示其他业务、业务指导与管理、法治宣传工作、归档工作。据此，可以认为检察官业绩考评体系包括检察官办案业绩考评和其他检察业务业绩考评。以内蒙古自治区检察机关为例，检察官业绩考评设置了除办案以外的公共目标、工作满意度、检察贡献度等考评指标。具体到检察官，主要以岗位职责和承担的工作任务为基本依据，重点考评办案、调研、指导工作，兼顾其他专项工作、综合工作情况。对于检察官业绩考评结果，在年度公务员考核评价时，应将其作为公务员考核中“绩”的依据。
三、检察办案业绩考评制度的构建
（一）考评的主体
考评主体是指有资格、有能力对检察机关各类业务和工作人员进行考评的机构、部门或者个人。关于考评组织的构成，首先，考评组织应当相对固定，以保持考评工作的连续性、稳定性。如负责考评的牵头部门和主要负责人基本确定，参与考评的检务督察部门相对固定，考评组织的成员可以根据工作需要从检察业务部门、综合部门抽调。其次，考评组织可以分层次。全院性的考评组织应主要负责对本院各办案团队进行业绩考评。对办案团队内部检察官助理、书记员的考评，可以分别由本部门和办案团队负责。基于此，考评组织的构成可分为院考评委员会、考评工作办公室（考评办）、考评小组三个层级。
关于考评组织的职责，一般而言，考评工作在院党组领导下，由考评委员会负责，由考评办实施。考评委员会一般应由检察长、分管检察长、相关职能部门主要负责人和检察官代表单数人员组成。考评委员会主要履行以下职责：审定考评工作方案；审定考评指标及评分标准；办理对考评结果的复议及申诉；向院党组提交考评初步意见；决定向考评对象反馈考评结果。考评办一般应设在负有综合管理职能的部门，由组织人事、案件管理、检务督察等综合部门负责人组成，具体负责考评的组织、协调和日常工作，会同各职能部门实施考评办法。考评小组应当由业务部门主要负责人和办案团队员额检察官代表组成，具体实施对办案团队检察官助理、书记员的考评。
（二）考评的方式方法
从考评方式的通常性要求来看，当前各地区、各级检察院按照最高人民检察院发布的考评指标项目和计分规则，根据管辖的检察业务范围、案件办理特点等，明确条线业务类型，细化指标项目，对业务类型实行指标化评价，对具体项目进行量化评分，实行定量与定性相结合的考评。从考评时间来看，通常采取日常考评与年度考评相结合的方式，以内蒙古自治区检察机关为例，平时考评为“每月评议、季度考评”，年终考评以季度考评为基础，综合共性指标考评及民主测评情况，形成年度考评意见。在上述考评方式基础上，突出强调从“差异性”考虑，实行分层分类考评；从“客观性”出发，强化科技应用，实行信息化考评。笔者着重阐述分层分类考评和信息化考评两个方面内容。
第一，分层分类考评。分层次分类别考评主要基于检察职能、办案类别的差异性。实践中，“四大检察”“ 十大业务”之间，各自职能不同，对办案质量、效率、效果的要求也有所不同。比如同是刑事检察业务，普通犯罪检察业务与重大犯罪检察业务就存在差异，普通犯罪检察业务越到基层案件越多，重大犯罪检察业务越到上级（特别是市级、省级检察院）数量越多；具体到一个部门内部，所办案件也有差异。刑事案件与民事、行政、公益诉讼案件的差异就更大。从检察官具体办案来看，有些部门实体性办案更多，有些部门指导性办案更多。从作为考评对象的检察官层级来看，担任领导职务的检察官与专司办案的员额检察官也存在差异，领导、指导、监督、管理等职责均有所不同。如果简单机械地用一个标准进行考核，势必会不科学、不客观，也会导致不公正、不平衡。对此，差异性是分层分类考评的基本前提和重要因素。
关于分层考评，一方面，按照各级检察院、各业务条线、各办案部门、各个检察官办案单元的层级进行考评。一是整体考评，即上级检察院对下一级检察院的考评；二是条线考评，或称纵向考评，即省级检察院对各地级市、基层检察院对口业务条线的考评；三是各检察院内部考评，即本院对各业务部门、员额检察官办案业绩的考评；四是各业务部门内部对检察官助理、书记员的考评。另一方面，按照检察官级别，分别对检察长、副检察长、业务部门负责人和员额检察官（含所在办案团队的检察官助理、书记员）进行考评。
关于分类考评，主要指对部门分类、人员分类与司法办案行为分类进行考评。部门分类，是将办案部门分为业务部门和综合业务部门（法律政策研究与案件管理）两类；人员分类，是将人员划分为员额检察官、检察官助理、书记员三类；司法办案行为分类，是将各类人员所从事的司法办案行为分为实 体性办案、指导性办案。
第二，依托智慧平台系统实行信息化考评。业绩考评是一项系统性、长期性、复杂性的工作，只有充分利用智慧检务实现信息化考评，才能更好地实现考评工作的科学性、客观性、高效性。全国检察机关统一业务应用系统（以下简称“ 统一业务应用系统”）经过不断升级，已经增加了检察官绩效统计及检察辅助人员绩效统计功能。为减少人为干预、确保考评的客观性，应实现数据自动抓取，分值自动生成。业绩考评系统应和统一业务应用系统形成数据对接，对所有办案数据进行集中采集，既避免人工操作的失误，又大大提高管理效率。通过对检察办案过程中的各个数据点进行实时采样，将多种类型的数据信息集中形成新一层次的大数据库，对其进行存储、传输、分析，为检察官业绩考评体系的科学化提供参考。同时，依托统一业务应用系统，开发流程监控、质量评查、绩效考核子系统，将考核指标和相关计算公式配置为后台数据，打通并对接所涉及的其他系统，由系统代替人工进行科学、及时、客观的评价与计算。考虑到个案的差异性，应当在绩效考核子系统的研发中单独设置“个案绩效调整”模块，当员额检察官及其办案团队对个案的办案强度及质量评价存在异议时，可以从前台申请调整该个案的办案强度及质量评价结果。
（三）考评的内容
一是办案质量。对于个案质量评价，最高人民检察院在《人民检察院案件质量评查工作规定（试行）》中已有明确规定，对于评查内容、标准与结果等次进行了专章规定。《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》对检察官业绩考评分类设置了160项质量指标，但也给不同地区、不同层级检察院留有一定自主空间。各级检察机关可根据本地区经济社会发展实际和重点工作需求，自主设定部分考评项目，确定具体分值，灵活调整不同时期的考评指标及分值权重。
对部门和条线办案质量进行评价时，应以最高人民检察院下发的《检察机关案件质量主要评价指标》为考评依据。不同地区、不同层级的检察院应当根据实际工作情况取舍或增设考评指标，既全面体现办案实绩，也兼顾本地区特定时间段内的工作发展目标和重点、难点。为使考评更具客观性、真实性，并体现司法办案的规律与趋势，可以考虑将前两年度的平均指标作为考评基数，而非仅凭当年各项数据进行考评。在计分规则上，可以进行负向减分评价。以实体和程序分类为基础，明确案件质量问题情形以及减分标准，以百分制为基数，对照质量问题情形及减分标准进行累计减分。
二是办案效率。从最高人民检察院有关业绩考评规定和各地各检察院的做法来看，均以“一定考评周期内检察官业务工作量”作为办案效率的评价标准，这是科学的，也是可行的。具体到计算方法，各地做法不一。对此，笔者认为单纯按照案件类型、所涉罪名、办案程序等确定强度或难度系数，存在一定的主观性，不够科学。比如对罪名系数的认定，各类犯罪案件都有其差异性，即使同一罪名案件，也有难易、繁简之分；比如对业务类型系数的认定，刑事命案并不一定比婚姻家庭民事纠纷案件重大复杂，等等。因此，考评办案效率应当以客观的“ 法定时限”要求作为评价标准，即以法律规定（特别是诉讼法、办案规则中明确的办案时限）作为基准来评价，对于没有规定办案时限的检察业务，应按照上级检察院规定或领导指示要求的时限完成。相反，如采取“标杆基准分法”（即以效率最高的为基准分）来计算权重得分，则不利于发挥效率指标的引领性、示范性、带动性作用。
考评办案效率，应同时加强办案效率值监控，对系统内流转的所有类型案件进行全面巡查预警提示，对于办案效率指标值接近达标下限值（即将到期）的案件，及时对承办人进行预警，并对办案数据和指标量化进行综合分析，自动生成反映案件办理效率的信息分析指标。对于因主观因素规避办案期限的，如中止案件、延长羁押期限等，应单独评价中止原因、审批程序、中止时间等因素，避免系统无法提示而无限延长办案期限。
三是办案效果。考评检察办案效果，是检验检察官履职是否实现政治效果、社会效果和法律效果的统一。考评应与推动重大决策部署相契合，对扫黑除恶、服务脱贫攻坚、民营企业平等保护等办案效果进行指标评价。如设置民营企业平等保护不捕数、不诉数、适用缓刑数、监督撤案数，涉黑涉恶案件未提前介入数、涉黑涉恶案件改变定性数等，推动党中央重大决策部署在检察环节落实。
在考评赋分设置上，对于在办案工作中兼顾法理情、体现司法善意、疏解社会矛盾、促进纠纷化解、实现案结事了的，应当重点加分；对于坚守法治底线、正确把握司法政策、引领司法办案理念创新、统一类案标准、推进疑难复杂案件有效解决的，应当重点加分；对于因机械办案、就案办案而违背“三个效果”要求，引发负面舆情、矛盾激化及其他影响经济社会发展情况的，应进行负面评价、作减分处理。为严格落实“三个规定”，应督促检察官如实记录和报告过问或者干预、插手检察办案等情况；对不如实记录和报告过问或者干预案件情况的，实行一票否决制，如发现检察官未全面如实记录和报告的，相关案件直接记零分，并按规定追究检察官责任。
（四）考评的实施程序
检察办案业绩考评一般应由考评主体按照时间节点、考评方式、考评程序组织实施。在考评时间上，一般实行季度考评和年度考评，且应以季度、年度最后一天为截止时间节点，对于跨考评周期未办结的案件，不在本季度、年度内进行考评。在考评方式上，应依托智慧检务工程建设，充分运用统一业务应用系统，研发并升级完善业绩考评系统，把考评指标转化为软件标准和程序，实现对数据的自动抓取、计算和排名，提升考评智能化水平。同时，对于系统不能生成或无法采集的办案信息，应及时填录、印证、核实。
在考评程序上，每年年初由考评委员会制定考评方案，修订完善考评标准，并予以公布；案件管理部门按季度或年度，通过统一业务应用系统或业绩考评系统将反映检察官办理案件或者业务的效率、质量、效果考评数据予以公布。各业务部门以检察官的得分、排名情况为主，提出本部门检察官的考评等次建议，报考评办汇总。考评委员会根据检察官得分、排名情况，结合部门提出的等次建议，研究提出各检察官的考评等次意见，并根据需要听取纪检监察部门的意见。检察官业绩考评情况及拟评定等次，应当进行公示。检察官对考评结果有异议的，可以申请复核。公示期满后，考评委员会应当将考评结果提请院党组研究审议，决定检察官业绩考评等次，并予以通报或书面反馈至检察官本人。
（五）考评反馈和结果运用
考评反馈应包括考评过程反馈与结果反馈。考评过程反馈是将考评方案的公布、考评步骤的实施、考评内容的评定向考评对象公开或向个体反馈，保证考评过程公开透明；考评中出现的差错或遗漏，允许考评对象提出异议，并查漏补缺，确保考评结果全面、客观、准确。对考评结果的反馈应当包括考评得分，明确优劣事项，提出改进方向，让考评对象明确自己的位置，从而激励先进、鼓励后进，促使考评对象找准差距、补齐短板，形成争先创优的良好氛围。
考评结果的运用可分为四个层次：一是最直接、最广泛的层次，即与司法办案绩效奖金挂钩，绩效奖金分配按考评档次适当拉开差距，将考评“优”等次的奖金额度适度提高，增加“优”等次的含金量，最大限度调动考评对象的积极性、主动性。二是将考评结果作为教育培训的参考依据。通过考评查找各部门、各条线、不同人员工作中存在的问题，根据考评结果制定合理的学习培训计划，并加以实施。同时，考评确定的“优秀”等次检察官，可以作为“检察官教检察官”的师资力量，形成良性带动引领。三是将考评结果计入司法业绩档案，作为员额检察官等级晋升及退出员额的重要依据。四是将考评结果与干部使用相挂钩，明确将考评结果作为干部提拔使用、职级晋升、评先评优的依据，以实现奖优罚劣的目的。
来源：《人民检察》杂志
